Nacrt zakona o zaštiti vazduha

Polazne osnove

 

 

Sadržaj

1. Prikaz problema koji zakon treba da reši i njegovih uzroka:. 2

2. Ciljevi i očekivani efekti zakona: 4

3. Osnovna načela za uređivanje društvenih odnosa u toj oblasti, uključujući i prava i obaveze subjekata na koje se zakon odnosi:. 5

 

 

1. Prikaz problema koji zakon treba da reši i njegovih uzroka:

Zdrava životna sredina je posebno prepoznata kao jedan od prioriteta za poboljšanje kvaliteta života građana, a samim tim i za sveukupni napredak i razvoj države i jedan je od prioritetnih ciljeva Republike Srbije. Važan činilac u kompleksu mera koje država sprovodi sa ciljem poboljšanja kvaliteta životne sredine jeste oblast kvaliteta vazduha. Iako je u Republici Srbiji postignut značajan napredak na ovom polju, potrebno je konstantno ažuriranje i unapređenja regulatorne baze radi praćenja tempa međunarodnog i evropskog razvoja u ovoj krajnje aktuelnoj oblasti.

Od donošenja 2009. godine, Zakon o zaštiti vazduha je menjan i dopunjavan 2013. godine, dok su 2021. godine ukinute pojedine njegove odredbe stupanjem na snagu Zakona o klimatskim promenama. Izmene i dopune bile su posledica ukidanja Fonda za zaštitu životne sredine, izmenjene su referentne godine za procenu maksimalnih nacionalnih emisija, izvršeno preciziranje pojedinih normi koje su predstavljale osnov za donošenje podzakonskih akata i način na kojim se utvrđuju maksimalne nacionalne emisije u Republici Srbiji. Na kraju, izmene i dopune iz 2013. godine odnosile su se i na prestanak zabrane izvoza/uvoza, stavljanja u promet i korišćenja rezervoara za jednokratnu upotrebu, kojima se skladište supstance koje oštećuju ozonski omotač i fluorovani gasovi sa efektom staklene bašte.  Na osnovu člana 52a uvedena je i obavezna sertifikacija zaposlenih u sektorima koji koriste ove supstance.

U januaru 2020. godine usvojen je Nacionalni plan za smanjenje emisija glavnih zagađujućih materija koje potiču iz starih velikih postrojenja za sagorevanje ("Službeni glasnik RS", broj 10/20), kojim će se do 2027. godine značajno smanjiti emisije zagađujućih materija na nacionalnom nivou, budući da je fokus na najveće pojedinačne zagađivače  u sektoru energetike.

Kako suočavanje sa izazovom kvaliteta vazduha iziskuje brojne mere i aktivnosti na državnom i lokalnim nivoima, 2022. godine usvojen je Program zaštite vazduha u Republici Srbiji za period od 2022. do 2030. godine sa Akcionim planom ("Službeni glasnik RS", broj 140/22). Programom su definisane mere i aktivnosti koje će se u narednom periodu sprovoditi u cilju poboljšanja kvaliteta vazduha, utvrđeno je činjenično stanje, prepoznati su problemi koje je potrebno rešiti i identifikovane su tačke koje je potrebno dodatno podržati i osnažiti. Opšti cilj ovog programa je smanjenje štetnih uticaja na životnu sredinu i zdravlje, usled izlaganja vazduhu lošeg kvaliteta, do 2030. u poređenju sa 2015. godinom, kroz smanjenje izlaganja zagađenju vazduha, u isto vreme ograničavajući štetne uticaje na ekosisteme. Realizacija Programa predstavlja dugoročan proces i zahteva sistemski pristup, povezivanje svih zainteresovanih strana i njihovu održivu dugoročnu saradnju. Prioritet je unapređenje kvaliteta vazduha koje će se ostvariti kroz smanjenje emisija iz različitih sektora: energetike, stacionarnih postrojenja za sagorevanje, saobraćaja, velikih industrijskih postrojenja i poljoprivrede.

Trenutno važeća verzija teksta Zakona iziskuje novu regulatornu intervenciju koja treba da, između ostalog, stvori uslove za ispunjenje svih preuzetih međunarodnih obaveza u oblasti upravljanja kvalitetom vazduha kao i da omogući napredak u postizanju pune transpozicije onih elemenata pravnog sistema Evropske Unije nastalih nakon donošenja Zakona, kako bi izmene i dopune važećih zakonskih rešenja dovele do unapređenja stanja u oblasti upravljanja, zaštite i poboljšanja kvaliteta vazduha, kao i dalje harmonizacije.

Republika Srbija je od momenta donošenja Zakona preuzela obaveze iz nekoliko međunarodnih ugovora. Tako je potrebno prilagoditi Zakon u skladu sa Zakonom o potvrđivanju Protokola o teškim metalima uz Konvenciju o prekograničnom zagađivanju vazduha na velikim udaljenostima iz 1979. godine (,,Službeni glasnik RS - Međunarodni ugovori, br. 1/12), Zakonom o potvrđivanju Protokola o dugotrajnim organskim zagađujućim supstancama uz Konvenciju o prekograničnom zagađivanju vazduha na velikim udaljenostima iz 1979. godine (,,Službeni glasnik RS - Međunarodni ugovori, br. 1/12) i Zakonom o potvrđivanju amandmana na Montrealski protokol o supstancama koje oštećuju ozonski omotač („Službeni glasnik RS – Međunarodni ugovori“, broj 17/21) –  peti amandman (Kigali amandman (2016)).

U istom periodu na nivou Evropske Unije doneto je nekoliko propisa koji su relevantni u oblasti zaštite vazduha. Reč je o direktivama i regulativama: 2015/1480/EU (utvrđivanje pravila za referentne metode, validacija podataka i lokacija tačaka uzorkovanja za ocenjivanje kvaliteta vazduha), 2016/2284/EU (smanjenje nacionalnih emisija određenih zagađujućih materija u vazduh), 2010/75/EU (industrijske emisije), 2015/2193/EU (ograničenje emisija određenih zagađujućih materija u vazduh iz srednjih postrojenja za sagorevanje), 2014/99/EU (Faza II sakupljanja benzinskih para tokom dopune motornih vozila na benzinskim stanicama), 2024/273/EU (fluorovani gasovi sa efektom staklene bašte) i 2024/590/EU (supstance koje oštećuju ozonski omotač). Transpozicijom ovih propisa postižu se i kvalitativne promene u standardima zaštite vazduha. Takođe je neophodno izvršiti punu transpoziciju ranijih evropskih normi u slučaju isteklih tranzicionih perioda ili odloženih rokova primene. Iz opšte obaveze koje proističu iz procesa pristupanja Evropske Unije, da se pravni sistem Republike Srbije uskladi sa pravnim poretkom Evropske Unije sledi da nema prepreke da se transponuju ovi propisi. Pored direktiva i regulativa kao relevantne treba uzeti u obzir obaveze iz pregovaračkog poglavlja 27 kao i preporuke Evropske Komisije.

Zakon je neophodno uskladiti i sa promenama u nacionalnom zakonodavstvu sa posebnim osvrtom na Zakon o planskom sistemu Republike Srbije ("Službeni glasnik RS", broj 30/18).

Ovim koracima bi se omogućilo i stvaranje osnova za izmene i dopune podzakonskih akata koja služe sprovođenju zakonskih rešenja.

 

2. Ciljevi i očekivani efekti zakona:

Ciljevi i posledični efekti Zakona su kvalitativno unapređenje nivoa zaštite vazduha. Oni će biti ostvareni na sledeći način:

Kroz usklađivanje se međunarodnim i evropskim normama istovremeno se postiže kvalitativno unapređenje nivoa zaštite vazduha u Republici Srbiji. Uzimajući u obzir da je trenutna verzija Zakona verno prikazivala standarde u oblasti zaštite vazduha u momentu njenog donošenja, a da je ova tematika u međuvremenu doživela intenzivan razvoj i obimnu zakonodavnu aktivnost kako na međunarodnom nivou tako i u Evropskoj Uniji, potrebno je uskladiti Zakon sa pozitivnim trendom promena. Kroz norme koje treba transponovati došlo je do uklanjanja serije nedostataka i do mestimičnog pooštravanja kriterijuma čime je standard zaštite vazduha znatno unapređen.

Kroz postepeno terminološko usklađivanje sa evropskim normama i uklanjanje nedostataka u preciznom određivanju pojmova smanjiće se prostor za različita tumačenja normi i  poboljšati terminološki aparat propisa.

Potrebno je obezbediti pravni osnov za donošenje podzakonskih akata potrebnih za uvođenje novih instrumenata politike zaštite vazduha kao što je uvođenje novih registara ili određivanje nacionalnih obaveza smanjenja emisija.

Pojam  „tolerantna vrednost“ više nije primenljiv kao posledica činjenice da su granice tolerancije dostigle nulu. Zapravo, na osnovu priloga X odeljka B Uredbe o uslovima za monitoring i zahtevima kvaliteta vazduha počev od 2010. godine granice tolerancije za polutante sumpor dioksid, azot dioksid, suspendovane čestice (PM10, PM2.5), olovo, benzen i ugljen monoksid, uz postepeno godišnje procentualno smanjenje do 2016., 2019., odnosno 2021. godine dostigle su nultu vrednost. S tim u vezi, izmena zakonskih rešenja podrazumeva postojanje samo dve kategorije vazduha. Tako bi sadašnja treća kategorija (iz člana 21, tako i iz svih daljih zakonskih odredaba) koju je do sada činio prekomerno zagađen vazduh, gde su prekoračene tolerantne vrednosti za jednu ili više zagađujućih materija, postala druga kategorija, odnosno zagađen vazduh, gde su prekoračene granične vrednosti nivoa za jednu ili više zagađujućih materija. Na ovaj način će rezultati, u praksi već postignutog pooštrenja kriterijuma biti preslikani u terminologiji i strukturi Zakona.

Trenutni tekst Zakona nedovoljno detaljno propisuje određene instrumente namenjene preciznom određivanju udela zagađenja iz antropogenih izvora koji se mogu kontrolisati. S tim u vezi potrebno je unaprediti mehanizme vezane za PM10 čestice emitovane prilikom posipanja saobraćajnica peskom i solju u okviru zimskog održavanja puteva kao i zagađenjem iz prirodnih izvora čime se postiže objektivniji prikaz stanja kvaliteta vazduha.

U oblasti informisanja potrebno je uskladiti rokove i sadržinu izveštavanja sa standardima Evropske Unije. Time će se učvrstiti uloga javnog izveštavanja kao pouzdanog i objektivnog izvora informacija o tematici zaštite vazduha i umanjiti rizik od zabune i pogrešnog tumačenja naučno osnovanih statističkih podataka.

Potrebno je pooštravanje važeće kaznene politike, imajući u vidu posledice koje pojedini postupci mogu ostaviti na kvalitet vazduh kao prirodni resurs i njegov značaj za čitavo društvo. Potrebno je korigovati i visinu kazni, u skladu sa inflatornim tokovima i principom da kazne budu adekvatne i proporcionalne.

Nove mere koje treba da doprinesu smanjenu emisija su i uvođenje registra srednjih postrojenja za sagorevanje i gasnih turbina, "VOC” registra, bolji sistem kontrole postupanja sa flurovanim gasovima sa efektom staklene bašte, sa ciljem da se do 2050. godine smanji njihova upotreba i smanjenja emisija benzinskih para koje se oslobađaju u atmosferu uvođenjem strožih mera kada je u pitanju tehnička opremljenost benzinskih stanica.

Pojedinim izmenama i dopunama afirmisao bi se sistem preventivnog delovanja kako bi se tamo gde postoje očuvali zadovoljavajući rezultati u cilju zaštite i poboljšanja kvaliteta vazduha. 

Sve navedene mere kvalitativno bi unapredile zaštitu vazduha u Republici Srbiji u skladu sa najvišim međunarodnim standardima.

 

3. Osnovna načela za uređivanje društvenih odnosa u toj oblasti, uključujući i prava i obaveze subjekata na koje se zakon odnosi:

Osnovna načela u oblasti zaštite vazduha su:

 

1. Načelo prevencije zagađenja i zaštite vazduha

Uspostavljanje, održavanje i unapređivanje jedinstvenog sistema upravljanja kvalitetom vazduha na teritoriji Republike Srbije;

            Očuvanje i poboljšanje kvaliteta vazduha kroz utvrđivanje i ostvarivanje mera u

            oblasti zaštite kako bi se sprečile ili smanjile štetne posledice po zdravlje

            ljudi i/ili životnu sredinu;

 

2. Načelo integralnosti

Državni organi, organi autonomne pokrajine i organi jedinice lokalne samouprave obezbeđuju integraciju zaštite i unapređivanja kvaliteta vazduha, izbegavanje, sprečavanje i smanjenje emisija, u sve sektorske politike, sprovođenjem međusobno usaglašenih planova i programa i drugih standarda i normativa kao i integraciju finansiranja, podsticaja i drugih mera;

 

3. Načelo odgovornosti

Odgovornost zagađivača i njegovog pravnog sledbenika - pravnog ili fizičkog lica koje svojim nezakonitim ili neispravnim aktivnostima dovodi do zagađenja vazduha;

Odgovornost organa autonomne pokrajine i organa jedinice lokalne samouprave u sprovođenju mera u oblasti zaštite i unapređenja kvaliteta vazduha;

 

4. Načelo kompenzacije

Zagađivač plaća naknadu za zagađivanje vazduha kada svojim aktivnostima prouzrokuje emisije iz pojedinačnih izvora zagađivanja i za količine uvezenih supstanci koje oštećuju ozonski omotač;

 

5. Načelo informisanja i učešća javnosti

Praćenje, pribavljanje i procenjivanje odgovarajućih podataka o kvalitu vazduha na osnovu merenja i standardizovanih metoda, dostupnosti podataka kvalitetu vazduha i učešće javnosti u postupku donošenja odluka čije bi sprovođenje moglo da utiče na kvalitet  vazduha.

 

6. Načelo usklađivanja sa međunarodnim i evropskim normama

Zakonom će se nacionalna regulatorna baza u oblasti zaštite vazduha uskladiti sa preuzetim obavezama iz Međunarodnih ugovora, njihovom implementacijom u nacionalno zakonodavstvo. Istovremeno će Zakonom biti transponovane direktive i pružiti osnov za implementaciju regulativa Evropske Unije relevantnih za predmetnu tematiku čime se postiže harmonizacija sa propisima EU kao opšta obaveza iz procesa pristupanja. Oba navedena cilja će kao efekat imati ispunjenje međunarodnih obaveza Republike Srbije i u skladu su sa strateškim opredeljenjem naše zemlje.

Svi predlozi u tekstu predstavljaju samo polaznu osnovu za diskusiju prilikom izrade Nacrta zakona o zaštiti vazduha i podložni su izmenama.

Pozivamo zainteresovanu javnost da dostavi pisane predloge i sugestija u vezi sa uređivanjem gore navedenih oblasti koje će biti predmet uređivanja Nacrtom zakona u vremenskom periodu od 01.08.2024.godine do 16.08.2024. godine na mejl adresu ana.jelicic@eko.gov.rs.